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Fonte : La rivista n. 2 / 98-99 (Tramontana spa ) Carlo Aime e Carlo Di Ottiglio

L'ordinamento giuridico italiano e' costituito da un'insieme molto ampio di fonti normative : basti considerare che si stima in circa 200.000 il numero totale dei provvedimenti legislativi vigenti nel nostro Stato , emanati da ben 20 diverse fonti di produzione ( come ad . es. Parlamento , Governo , Regioni , Province autonome , ma anche ex provvedimenti emanati dal Re tuttora vigenti , ecc).

Tale situazione determina numerosi problemi relativi ai rapporti che intercorrono tra le diverse fonti del diritto . Come e’ noto , l'architettura complessiva del sistema delle fonti e l'indicazione dei rapporti che intercorrono tra di esse e' affidata ai primi articoli delle disposizioni della legge in generale , che pero’ sono state emanate insieme al codice civile nel 1942 .

L' art. 1 delle disposizioni generali indica come fonti del diritto solo le leggi , i regolamenti e gli usi . Pero’ , poiche’ il codice civile e' stato emanato prima della costituzione italiana ( entrata in vigore nel 1948 ), il sistema delle fonti appena delineato e' incompleto , in quanto deve essere integrato con la costituzione .

La " legge delle leggi " , infatti , oltre ad essere essa stessa la fonte piu' importante del nostro ordinamento , contiene alcune norme che introducono altre fonti : in particolare l'art. 117 definisce i casi in cui le regioni possono emanare leggi e gli articoli 10 e 11 ammettono la presenza di fonti esterne nel nostro ordinamento .

Le fonti esterne sono costituite sia dai trattati internazionali , sia dalle norme emanate , in attuazione dei trattati di Roma e successive modificazioni , dall'Unione Europea .

Ne consegue che in nostro ordinamento e' costituito sia da fonti interne ( ossia prodotte da organi pubblici dello Stato , come ad esempio Parlamento e governo e , in casi limitati , derivanti da usi o consuetudini ) , sia da fonti esterne , ossia prodotte o a seguito di accordi tra Stati ( come nel caso di Trattati internazionali ) o emanate dall'Unione Europea .

Poiche' i regolamenti comunitari , a cui e' dedicato questo articolo , sono atti di natura legislativa emanati dell' Unione Europea , e' opportuno sintetizzare brevemente quali sono e come vengono emanati gli atti normativi dall'UE : successivamente cercheremo di analizzare la collocazione dei regolamenti nel nostro sistema delle fonti .

Gli atti normativi dell'UE si caratterizzano per il fatto di non essere il risultato di accordi intervenuti tra Stati ( come nel caso dei Trattati ) , ma di essere l'esito di attivita' di organi della comunita' europea . In altre parole , la caratteristica fondamentale di queste norme e' quella di provenire non da attivita' di natura convenzionale , ma da attivita' di natura istituzionale .

Ricordiamo brevemente come avviene la produzione di queste norme .Gli organi principali della comunita' , sotto il profilo della produzione normativa, sono il Consiglio , la Commissione e il Parlamento ; accanto ad essi ha pero' assunto un ruolo di crescente importanza la corte di giustizia , poiche' alcuni suoi interventi e interpretazioni le hanno di fatto conferito una funzione che non puo' essere limitata alla semplice attuazione e interpretazione del diritto comunitario , ma ,come osserva Lipari (Diritto privato europeo , CEDAM , 1997 ) partecipa anche alla" creazione " di questo diritto , come analizzeremo tra breve .

Tra questi organi e' il consiglio ( formato dai rappresentanti degli Stati membri ) il centro formale della produzione legislativa comunitaria .

L'azione del consiglio , che , come e' noto , e' l'organo dotato di maggiori poteri all'interno della UE ( a norma dell’art. 145 Trattato istitutivo ) si esprime , sotto il profilo normativo , attraverso l' emanazione di regolamenti e direttive .Questi atti sono deliberati , a seconda dell' argomento di cui trattano ,a maggioranza qualificata o , in alcuni casi , all' unanimita' .

Se il consiglio e' il centro di produzione formale della normativa comunitaria , la commissione costituisce invece il " motore " che avvia l' attivita' normativa .Piu' precisamente , la commissione ,in materia legislativa , formula le proposte di atti ( sia di sua iniziativa , sia su sollecitazione del parlamento o del consiglio stesso ) che poi il consiglio potra’ approvare .

La proposta del progetto di regolamento o di direttiva e' solitamente preceduta da un'ampia consultazione tra gli organi comunitari ed e' inoltre accompagnata da un rapporto , nel quale sono contenute valutazioni ( di natura politica , economica e normativa ) che sono alla base della proposta stessa .

La grande rilevanza attribuita , nel processo di formazione delle norme europea , a commissione e consiglio rende evidente la limitazione di compiti assegnati , in questo ambito , al parlamento europeo .Questo organo , infatti , esercita prevalentemente un attivita' di controllo .

Il ruolo del parlamento europeo e' oggi pero' al centro di un importante dibattito istituzionale finalizzato ad attribuirgli poteri piu' consistenti .I piu' recenti trattati , ed in particolare quello di Maastricht e quello di Amsterdam , hanno cercato di attribuire un ruolo di maggiore spicco al parlamento anche nei procedimenti di formazione della normativa comunitaria .In concreto e' stato previsto che la formazione di un numero molto ampio di provvedimenti legislativi sia contrassegnato da una partecipazione attiva da parte del parlamento .

Tale partecipazione e' oggi realizzata attraverso quattro procedure differenti : la consultazione , la concertazione , la cooperazione e la coodecisione . La funzione pratica di queste procedure ( che , per ragioni di spazio non e' possibile descrivere ) e' quella di assegnare una maggiore importanza al parlamento , prevedendo vari gradi di difficoltà' per commissione e consiglio , nel caso in cui decidano di discostarsi delle indicazioni del parlamento .In particolare , con la procedura di coodecisione ( che riguarda materie molto importanti , fra cui la tutela dei consumatori ) il parlamento diviene titolare di un vero e proprio potere di veto sui provvedimenti che il consiglio intenda emanare in maniera difforme rispetto alle indicazioni del Parlamento .

I regolamenti e gli altri atti del Unione Europea sono infine , sottoposti al controllo giurisdizionale della Corte di giustizia , la quale e' titolare di un generale potere di interpretazione del diritto comunitario finalizzato ad assicurare l'osservanza e la uniformita' applicativa di tale diritto nei diversi stati aderenti all'UE .Lo svolgimento pratico di questo ruolo ha pero' finito per attribuire alla corte di giustizia un funzione di grande importanza , soprattutto a tutela dei diritti , con la conseguenza che l'attivita' della corte e' essa stessa elemento costitutivo del diritto comunitario .

Le fonti normative emanate dall ' UE sono indicate dall'art. 189 del Trattato CE , che così dispone :" Per l'assolvimento dei loro compiti .... il consiglio e la commissione stabiliscono regolamenti e direttive , prendono decisioni e formulano raccomandazioni e pareri ".

Tra queste fonti , quella di gran lunga piu' importante e' costituita dai regolamenti comunitari ( da non confondere con i regolamenti , indicati nell'art. 1 delle preleggi , fonte secondaria del diritto italiano , subordinata alle leggi ) .

Infatti la collocazione nell'art. 189 che indica proprio come prima fonte i regolamenti e la lettura del secondo comma dello stesso articolo , che dispone " il regolamento ha portata generale .Esso e' obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in tutti gli Stati membri " evidenziano l'importanza di questa fonte del diritto .

I regolamenti , secondo la norma appena riportata , si caratterizzano per i seguenti aspetti :