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I regolamenti comunitari e la loro collocazione nel sistema delle fonti del diritto italiano

Fonte : La rivista n. 2 / 98-99 (Tramontana spa ) Carlo Aime e Carlo Di Ottiglio

Premessa

 

L'ordinamento giuridico italiano e' costituito da un'insieme molto ampio di fonti normative : basti considerare che si stima in circa 200.000 il numero totale dei provvedimenti legislativi vigenti nel nostro Stato , emanati da ben 20 diverse fonti di produzione ( come ad . es. Parlamento , Governo , Regioni , Province autonome , ma anche ex provvedimenti emanati dal Re tuttora vigenti , ecc).

Tale situazione determina numerosi problemi relativi ai rapporti che intercorrono tra le diverse fonti del diritto . Come e’ noto , l'architettura complessiva del sistema delle fonti e l'indicazione dei rapporti che intercorrono tra di esse e' affidata ai primi articoli delle disposizioni della legge in generale , che pero’ sono state emanate insieme al codice civile nel 1942 .

L' art. 1 delle disposizioni generali indica come fonti del diritto solo le leggi , i regolamenti e gli usi . Pero’ , poiche’ il codice civile e' stato emanato prima della costituzione italiana ( entrata in vigore nel 1948 ), il sistema delle fonti appena delineato e' incompleto , in quanto deve essere integrato con la costituzione .

La " legge delle leggi " , infatti , oltre ad essere essa stessa la fonte piu' importante del nostro ordinamento , contiene alcune norme che introducono altre fonti : in particolare l'art. 117 definisce i casi in cui le regioni possono emanare leggi e gli articoli 10 e 11 ammettono la presenza di fonti esterne nel nostro ordinamento .

Le fonti esterne sono costituite sia dai trattati internazionali , sia dalle norme emanate , in attuazione dei trattati di Roma e successive modificazioni , dall'Unione Europea .

Ne consegue che in nostro ordinamento e' costituito sia da fonti interne ( ossia prodotte da organi pubblici dello Stato , come ad esempio Parlamento e governo e , in casi limitati , derivanti da usi o consuetudini ) , sia da fonti esterne , ossia prodotte o a seguito di accordi tra Stati ( come nel caso di Trattati internazionali ) o emanate dall'Unione Europea .

Poiche' i regolamenti comunitari , a cui e' dedicato questo articolo , sono atti di natura legislativa emanati dell' Unione Europea , e' opportuno sintetizzare brevemente quali sono e come vengono emanati gli atti normativi dall'UE : successivamente cercheremo di analizzare la collocazione dei regolamenti nel nostro sistema delle fonti .

 

Organi comunitari titolari di poteri in materia normativa

 

Gli atti normativi dell'UE si caratterizzano per il fatto di non essere il risultato di accordi intervenuti tra Stati ( come nel caso dei Trattati ) , ma di essere l'esito di attivita' di organi della comunita' europea . In altre parole , la caratteristica fondamentale di queste norme e' quella di provenire non da attivita' di natura convenzionale , ma da attivita' di natura istituzionale .

Ricordiamo brevemente come avviene la produzione di queste norme .Gli organi principali della comunita' , sotto il profilo della produzione normativa, sono il Consiglio , la Commissione e il Parlamento ; accanto ad essi ha pero' assunto un ruolo di crescente importanza la corte di giustizia , poiche' alcuni suoi interventi e interpretazioni le hanno di fatto conferito una funzione che non puo' essere limitata alla semplice attuazione e interpretazione del diritto comunitario , ma ,come osserva Lipari (Diritto privato europeo , CEDAM , 1997 ) partecipa anche alla" creazione " di questo diritto , come analizzeremo tra breve .

Tra questi organi e' il consiglio ( formato dai rappresentanti degli Stati membri ) il centro formale della produzione legislativa comunitaria .

L'azione del consiglio , che , come e' noto , e' l'organo dotato di maggiori poteri all'interno della UE ( a norma dell’art. 145 Trattato istitutivo ) si esprime , sotto il profilo normativo , attraverso l' emanazione di regolamenti e direttive .Questi atti sono deliberati , a seconda dell' argomento di cui trattano ,a maggioranza qualificata o , in alcuni casi , all' unanimita' .

Se il consiglio e' il centro di produzione formale della normativa comunitaria , la commissione costituisce invece il " motore " che avvia l' attivita' normativa .Piu' precisamente , la commissione ,in materia legislativa , formula le proposte di atti ( sia di sua iniziativa , sia su sollecitazione del parlamento o del consiglio stesso ) che poi il consiglio potra’ approvare .

La proposta del progetto di regolamento o di direttiva e' solitamente preceduta da un'ampia consultazione tra gli organi comunitari ed e' inoltre accompagnata da un rapporto , nel quale sono contenute valutazioni ( di natura politica , economica e normativa ) che sono alla base della proposta stessa .

La grande rilevanza attribuita , nel processo di formazione delle norme europea , a commissione e consiglio rende evidente la limitazione di compiti assegnati , in questo ambito , al parlamento europeo .Questo organo , infatti , esercita prevalentemente un attivita' di controllo .

Il ruolo del parlamento europeo e' oggi pero' al centro di un importante dibattito istituzionale finalizzato ad attribuirgli poteri piu' consistenti .I piu' recenti trattati , ed in particolare quello di Maastricht e quello di Amsterdam , hanno cercato di attribuire un ruolo di maggiore spicco al parlamento anche nei procedimenti di formazione della normativa comunitaria .In concreto e' stato previsto che la formazione di un numero molto ampio di provvedimenti legislativi sia contrassegnato da una partecipazione attiva da parte del parlamento .

Tale partecipazione e' oggi realizzata attraverso quattro procedure differenti : la consultazione , la concertazione , la cooperazione e la coodecisione . La funzione pratica di queste procedure ( che , per ragioni di spazio non e' possibile descrivere ) e' quella di assegnare una maggiore importanza al parlamento , prevedendo vari gradi di difficoltà' per commissione e consiglio , nel caso in cui decidano di discostarsi delle indicazioni del parlamento .In particolare , con la procedura di coodecisione ( che riguarda materie molto importanti , fra cui la tutela dei consumatori ) il parlamento diviene titolare di un vero e proprio potere di veto sui provvedimenti che il consiglio intenda emanare in maniera difforme rispetto alle indicazioni del Parlamento .

I regolamenti e gli altri atti del Unione Europea sono infine , sottoposti al controllo giurisdizionale della Corte di giustizia , la quale e' titolare di un generale potere di interpretazione del diritto comunitario finalizzato ad assicurare l'osservanza e la uniformita' applicativa di tale diritto nei diversi stati aderenti all'UE .Lo svolgimento pratico di questo ruolo ha pero' finito per attribuire alla corte di giustizia un funzione di grande importanza , soprattutto a tutela dei diritti , con la conseguenza che l'attivita' della corte e' essa stessa elemento costitutivo del diritto comunitario .

 

I regolamenti comunitari tra le fonti del diritto comunitario

 

Le fonti normative emanate dall ' UE sono indicate dall'art. 189 del Trattato CE , che così dispone :" Per l'assolvimento dei loro compiti .... il consiglio e la commissione stabiliscono regolamenti e direttive , prendono decisioni e formulano raccomandazioni e pareri ".

Tra queste fonti , quella di gran lunga piu' importante e' costituita dai regolamenti comunitari ( da non confondere con i regolamenti , indicati nell'art. 1 delle preleggi , fonte secondaria del diritto italiano , subordinata alle leggi ) .

Infatti la collocazione nell'art. 189 che indica proprio come prima fonte i regolamenti e la lettura del secondo comma dello stesso articolo , che dispone " il regolamento ha portata generale .Esso e' obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in tutti gli Stati membri " evidenziano l'importanza di questa fonte del diritto .

I regolamenti , secondo la norma appena riportata , si caratterizzano per i seguenti aspetti :

bullethanno portata generale , ossia i destinatari del regolamento sono soggetti individuati in modo astratto e generico ( ad es. i cittadini dell'Unione europea ) ;
bullet-sono obbligatori in tutti i loro elementi , ossia il contenuto del regolamento e' obbligatorio per i destinatari , nella sua interezza ;
bulletsono direttamente applicabili , ossia l'entrata in vigore del regolamento e la sua applicazione nei confronti dei destinatari non necessita di alcun atto di ricezione interna da parte degli Stati membri .

In altre parole , attraverso l'emanazione dei regolamenti , l'UE produce norme con le quali sono attribuiti , ai cittadinio agli stati dell'UE , diritti ed obblighi senza necessita' che gli Stati emettano alcun atto di recepimento ,poiche' i regolamenti hanno immediata applicazione .

 

All. 2

 

Le fonti del diritto comunitario

Nome della fonte

descrizione secondo il Trattato CE(art. 189 )

destinatari

 

Regolamento

il regolamento ha portata generale .Esso e' obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in tutti gli Stati membri

atto a portata generale ( tutti i cittadini , tutti gli Stati ,ecc)

 

Direttiva

la direttiva vincola lo Stato cui e’ rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere ,salva restando la competenza degli orgsni nazionali in merito alla forma e ai mezzi

Solo gli Stati membri

 

Decisione

la decisione e’ obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatati da essa designati

Solo singoli soggetti ( es. un singolo Stato , una persona fisica o giuridica , ecc)

 

 

 

 

Il primato del diritto comunitario sulle altre fonti interne tra Corte di giustizia e Corte costituzionale

 

 

Un aspetto di particolare importanza che riguarda i regolamenti comunitari e' costituito dalla loro esatta collocazione nel sistema delle fonti italiane .

In Italia, infatti ( come peraltro in molti Stati europei ) non esiste una specifica norma che offra una collocazione sistematica , tra le nostre fonti del diritto , dei regolamenti comunitari .

Gli studiosi del diritto e la giurisprudenza hanno tuttavia ritenuto che tale collocazione possa essere determinata attraverso una lettura dell'art. 11 della Costituzione , che prevede che l'Italia " consente ,in condizioni di parita' con gli altri Stati , le limitazioni di sovranita' necessarie ad un ordinamento che assicuri pace e giustizia tra le nazioni ...".

Tuttavia la lettura di tale norma non e' stata univoca , non solo da parte della dottrina , ma anche da parte della corte costituzionale ,la quale ha interpretato i rapporti tra diritto interno e regolamenti comunitari passando da posizioni di forte ritrosia alla nuova realta' comunitaria fino a giungere a successive posizioni marcatamente filoeuropeiste .

E’ opportuno sintetizzare brevemente l'evoluzione del pensiero della Corte ( che ha tenuto in opportuna considerazione anche le indicazioni emergenti da molte sentenze della Corte di Giustizia europea ) , attraverso la tabella sottostante .

 

Principali orientamenti espressi dalla corte costituzionale relativi ai regolamenti nell’ambito delle fonti del diritto italiano

Sentenza

sintesi del contenuto complessivo della sentenza

estratto della sentenza

n.14 /1964

si sostiene che il regolamento comunitario ha lo stesso rango di una legge ordinaria italiana , con la conseguenza che , in caso di conflitto tra le due normative, deve essere fatto ricorso agli ordinari criteri ( es. gerarchia delle fonti , efficacia delle fonti nel tempo e nello spazio , ecc)

(omessa )

n.170/1984

si sostiene che l’emanazione di un regolamento comunitario impedisce che , sulla stessa materia , possa intervenire il legislatore nazionale , essendo tale materia ormai sottratta alla sua competenza .In caso di contrasto con una norme interna successiva , il giudice di merito puo’ disapplicare la normativa nazionale in contrasto con quella comunitaria .

 

L'ordinamento comunitario e quello interno, dello stato, per quanto

coordinati, sono distinti ed autonomi; in ragione della distinzione

fra i due ordinamenti la prevalenza della normativa comunitaria va

intesa nel senso che la legge interna non interferisce nella sfera

occupata da tale normativa, la quale è interamente attratta dal

diritto comunitario.

Ente giudicante

08.06.84 Corte Cost., 8 giugno 1984, n. 170

n.244/1994

una questione di legittimita' costituzionale e' addirittura irricevibile , nel caso in cui il giudice del rinvio non abbia previamente valutato la compatibilita' della norma interna con quella comunitaria

 

 

La questione di legittimità costituzionale è manifestamente

inammisibile poichè nell'ordinanza di rimessione manca ogni

valutazione in ordine alla compatibilità tra le norme impugnate e

le normative comunitarie, valutazione che deve essere parte

dell'esame sulla rilevanza della questione, di cui il giudice deve

farsi carico prima di rimettere la questione alla Corte

costituzionale.

ente giudicante

16.06.94 Corte cost., 16 giugno 1994, n. 244

 

 

     

 

 

 

L' orientamemento piu 'recente ( avviato con la sentenza Granital del 1984 n. 170 , e successivamente sviluppato in altre sentenze , come ed es. la 244/1994 ) e' contraddistinto dall'affermazione che la norma comunitaria ( ai sensi dell'art. 11 Cost.) , dotata di immediata applicazione come nel caso del regolamento , impedisce l'emanazione di un ogni provvedimento successivo da parte del legislatore italiano, essendo la materia disciplinata dal regolamento comunitario , sottratta alla competenza del legislatore nazionale .

Cio’ produce , come conseguenza , che il provvedimento legislativo eventualmente emanato , deve essere disapplicato dal giudice nazionale .

L'evoluzione giurisprudenziale successiva della corte costituzionale si e' costantemente contraddistinta per una posizione filoeuropeista .In sintesi , quindi , i regolamenti comunitari attualmente hanno una posizione equiparabile ad una legge nazionale , ma , in caso di confliggenza con la legge nazionale , prevalgono in quanto viene affermato il principio del primato del regolamento sulle leggi ordinarie interne .

Nella sentenza 18 giugno 1994 n. 244 viene infatti sostenuto che una questione di legittimita' costituzionale e' addirittura irricevibile , nel caso in cui il giudice del rinvio non abbia previamente valutato la compatibilita' della norma interna con quella comunitaria .

 

 

 

 

Osservazioni conclusive

 

Le considerazioni appena svolte in ordine all'evoluzione che di fatto ha contraddistinto la collocazione , nel sistema delle fonti , dei regolamenti comunitari , ci induce ad alcune riflessioni .

.Innanzitutto , non appare corretto , in materia di norme comunitarie , pensare che i rapporti tra le fonti siano contraddistinti da immutabile fissita' . Infatti , si e' di fatto verificato un vero e proprio " processo di mutazione " della loro collocazione , le cui linee evolutive si possono rintracciare nei differenti orientamenti espressi dalla corte costituzionale e dalla corte di giustizia .

Tale processo , che non appare ancora completamente concluso , dipende , oltre che da ragioni di natura squisitamente giuridica , anche dai rapporti politici tra gli Stati comunitari e dalle vicende interne di ciascuno di essi . Sotto quest'ultimo profilo , il ruolo dei regolamenti nel sistema delle fonti potrebbe percio’ essere ancora oggetto di una nuova collocazione , sulla base delle successive evoluzioni interpretative della corte costituzionale o della corte di giustizia .