1. L'EUROPA AD UN INCROCIO

Laeken, 15 dicembre 2001

Per secoli popoli e Stati hanno provato a conquistare il controllo del continente europeo con le armi e con la guerra. Gli effetti debilitanti di due guerre sanguinose e l’indebolimento della posizione dell’Europa nel mondo, hanno portato ad una crescente consapevolezza che solo la pace e la concertazione avrebbero potuto realizzare il sogno di una Europa forte e unita. Per sconfiggere definitivamente i demoni del passato si è iniziato con una comunità del carbone e dell'acciaio. Ulteriori attività economiche come l'agricoltura, vennero aggiunte in seguito Infine, è stato realizzato un autentico mercato unico di merci, persone, servizi e capitali ed una moneta unica che si è aggiunta, nel 1999. Il 1° gennaio 2002 l'euro diventerà una realtà quotidiana per 300 milioni di cittadini europei.

La realizzazione dell’Unione europea, quindi, è avvenuta gradualmente. Inizialmente era soprattutto d una cooperazione economica e tecnica. Venti anni fa, con la prima elezione diretta del Parlamento europeo, la legittimità democratica della Comunità, di cui fino allora il Consiglio era il solo detentore, è stata considerevolmente rafforzata. Negli ultimi dieci anni sono state poste le basi per una unione politica ed è stata realizzata una cooperazione nei settori della politica sociale, dell'occupazione, dell'asilo, dell'immigrazione, della polizia, della giustizia, della politica estera e si è adottata una politica comune in materia di sicurezza e difesa.

L'Unione europea è un esempio di successo. L'Europa vive in pace da più di mezzo secolo. Insieme all'America del Nord e al Giappone, l'Unione è una delle tre regioni più prosperose della terra. Questo è il risultato della solidarietà reciproca e di un’equa ripartizione dei frutti dello sviluppo economico, le regioni più deboli dell'Unione hanno avuto un notevole incremento del loro tenore di vita e hanno recuperato gran parte del loro ritardo.

A cinquant'anni dalla sua nascita, l'Unione si trova tuttavia ad un incrocio, un momento cruciale della sua esistenza. L'unificazione dell'Europa è prossima. L'Unione sta per espandersi, portando con se più di dieci nuovi Stati membri, soprattutto dell'Europa centrale o orientale per chiudere finalmente uno dei capitoli più bui della storia europea: la seconda guerra mondiale e la successiva spartizione artificiale dell'Europa. L'Europa è sul punto di diventare, senza spargimento di sangue, un’unica grande famiglia, una vera trasformazione che richiede chiaramente un approccio differente da quello di cinquanta anni fa, quando sei paesi avviarono il processo.

La sfida democratica dell'Europa

L'Europa si trova ad affrontare contemporaneamente due sfide: una all'interno e l'altra al di fuori dei propri confini.

All'interno dell'Unione le istituzioni europee devono essere avvicinate al cittadino. I cittadini sostengono, indubbiamente, i grandi obiettivi dell'Unione, ma non sempre vedono il nesso tra tali obiettivi e l'azione quotidiana dell'Unione. Essi vogliono che le istituzioni europee siano meno rigide e complesse e, soprattutto, più efficienti e trasparenti. Molti ritengono inoltre che l'Unione debba occuparsi maggiormente dei loro problemi concreti e che non debba intervenire in ogni dettaglio che riguarda questioni che per loro natura sarebbe meglio lasciare ai rappresentanti eletti nei paesi membri e nelle regioni. Tale atteggiamento viene addirittura percepito da alcuni come una minaccia per la loro identità. L’aspetto di maggiore importanza, tuttavia, è che i cittadini ritengono che troppe decisioni siano prese senza che essi abbiano voce in capitolo, e vogliono un migliore controllo democratico.

Il nuovo ruolo dell'Europa in un mondo globalizzato

Oltre le proprie frontiere, invece, l'Unione europea si confronta con un mondo globalizzato ed in rapida mutazione. Dopo la caduta del Muro di Berlino si è pensato per un momento che saremmo vissuti per lungo tempo in un ordine mondiale stabile, senza conflitti e fondato sui diritti umani. Solo pochi anni dopo tale certezza è tuttavia venuta meno. L'11 settembre ci ha svegliato in modo brutale. Le forze antagoniste non sono scomparse: il fanatismo religioso, il nazionalismo etnico, il razzismo, il terrorismo sono in crescita ed i conflitti regionali, la povertà e il sottosviluppo costituiscono un terreno fertile per il loro propagarsi.

Qual è il ruolo dell'Europa in questo mondo trasformato? Ora che è finalmente unita, non deve l'Europa svolgere un ruolo di primo piano in un nuovo ordine mondiale, ovvero quello di una potenza capace sia di avere un ruolo stabilizzatore a livello mondiale e sia di costituire nel contempo un guida per molti paesi e popoli? L'Europa, continente dei valori umanistici, della Magna Carta, del Bill of Rights, della rivoluzione francese e della caduta del muro di Berlino; il continente della libertà, della solidarietà e soprattutto della diversità, che significa rispetto per le lingue, la cultura e le tradizioni degli altri paesi. L'unica frontiera che l'Unione europea traccia è quella della democrazia e dei diritti umani. L'Unione è aperta solo ai paesi che rispettano i valori fondamentali quali le libere elezioni, il rispetto delle minoranze ed il rispetto del ruolo della legge.

Ora che la guerra fredda si è conclusa e viviamo in un pianeta globalizzato ma al contempo totalmente frammentato, l'Europa deve assumere le proprie responsabilità nella governo della globalizzazione. Il ruolo che essa deve svolgere è quello di una potenza che si pone risolutamente contro qualsiasi forma di violenza, di terrorismo, di fanatismo, senza chiudere gli occhi di fronte alle ingiustizie stridenti ovunque nel mondo. Una potenza, insomma, che vuole modificare il corso dei rapporti nel mondo, affinché ne possano trarre beneficio non solo i paesi ricchi ma, bensì, anche quelli poveri. Una potenza che vuole inserire la globalizzazione entro un quadro etico, in altri termini, ancorarla ad un contesto di solidarietà e di sviluppo sostenibile.

Le attese dei cittadini europei

L'immagine di un'Europa democratica ed impegnata su scala mondiale corrisponde perfettamente ai desideri del cittadino. Più volte questi ha invocato un ruolo più importante dell'Unione in materia di giustizia e di sicurezza, di lotta contro la criminalità transnazionale, di controllo dei flussi migratori, di accoglienza dei richiedenti asilo e dei profughi provenienti da regioni di conflitto periferiche. I cittadini pretendono anche dei risultati sul piano dell'occupazione e della lotta alla povertà e all'esclusione sociale, nonché in materia di coesione economica e sociale. Essi vogliono un approccio comune sull’ inquinamento, i cambiamenti climatici e sulla sicurezza alimentare; in breve, questioni internazionali, che, come il cittadino intuisce istintivamente, possono essere affrontate soltanto attraverso una cooperazione reciproca. Allo stesso modo, egli auspica un'Europa più presente nelle questioni di politica estera, di sicurezza e di difesa, una migliore e più grande azione coordinata nella lotta contro i focolai che vivono in Europa, intorno ad essa e nel resto del mondo.

Allo stesso tempo, i cittadini ritengono che in una serie di altri settori l'Europa agisca in maniera troppo burocratica. Il buon funzionamento del mercato interno e della moneta unica deve continuare a costituire il fondamento del coordinamento dei settori economico, finanziario e fiscale, senza che per questo sia compromessa la specificità dei singoli Stati membri. Le diversità sul piano nazionale o regionale sono spesso retaggio della storia e della tradizione. Esse possono costituire una ricchezza. In altre parole, ciò che i cittadini intendono per "buona amministrazione" è l’apertura per la creazione di nuove opportunità e non l’imposizione di ulteriori rigidità. Il cittadino vuole più risultati, risposte più efficaci ai problemi concreti e non un superstato europeo o istituzioni europee che interferiscono in tutto.

In poche parole, il cittadino chiede un approccio comunitario chiaro, trasparente, efficace e democratico. Un approccio che consenta all'Europa di essere una guida capace di orientare l'avvenire del mondo; un approccio che produca risultati concreti nel senso di più posti di lavoro, di una migliore qualità della vita, meno criminalità, un'istruzione di qualità e migliori cure sanitarie. Non vi è alcun dubbio che tali volontà richiedano che l'Europa ritorni alle origini e si formi nuovamente.

II. LE SFIDE E LE RIFORME IN UN'UNIONE RINNOVATA

L'Unione deve diventare più democratica, più trasparente e più efficiente. Essa deve inoltre risolvere tre sfide fondamentali: come avvicinare i cittadini, i giovani, innanzitutto, al progetto europeo e alle istituzioni europee? Come strutturare la vita politica e lo spazio politico europeo in un'Unione allargata? Come trasformare l'Unione in un fattore di stabilità e in un punto di riferimento in un nuovo mondo multipolare? Per risolvere queste sfide occorre porre una serie di domande specifiche.

Una migliore ripartizione e definizione delle competenze nell'Unione europea

Spesso il cittadino nutre nei confronti dell'Unione europea delle aspettative che questa non sempre riesce ad assolvere. E viceversa, il cittadino ha talvolta l'impressione che l'Unione sia troppo attiva in settori nei quali il suo intervento non sempre è indispensabile. È quindi importante chiarire la divisione di competenze tra l'Unione e gli Stati membri, semplificarla e adeguarla nell’ottica delle nuove sfide che si presentano all'Unione. Ciò può implicare tanto la riassegnazione di alcuni compiti agli Stati membri quanto l'attribuzione all'Unione di nuove missioni, o un'estensione delle sue attuali competenze. È necessario a tal fine tenere sempre conto dei principi di parità e di solidarietà tra Stati membri.

Una prima serie di quesiti che vanno posti verte sul modo con il quale si può rendere più trasparente la ripartizione delle competenze. Possiamo, a tal fine, introdurre una distinzione più chiara tra tre tipi di competenze: quelle esclusive dell'Unione, quelle degli Stati membri, quelle condivise tra l'Unione e gli Stati membri? A quale livello le competenze si esercitano nella maniera più efficace? Come deve essere applicato il principio di sussidiarietà? E non occorre chiarire che tutte le competenze che non siano attribuite all'Unione in virtù dei trattati spettano esclusivamente agli Stati membri? E quali potrebbero esserne le conseguenze?

La successiva serie di domande mira a verificare, all'interno di questo nuovo quadro e nel rispetto dell' "acquis communautaire", se non sia necessaria la riorganizzazione delle competenze. In quale modo le aspettative del cittatdino possono essere assunte come guida? Quali missioni ne conseguirebbero per l'Unione? E, viceversa, quali compiti sarebbe meglio lasciare agli Stati membri? Quali sono le necessarie modifiche da apportare nel trattato alle varie politiche? Come sviluppare ad esempio una politica estera comune e una politica di difesa più coerenti? E’ necessario aggiornare i compiti di Petersberg? Intendiamo dare una forma maggiormente integrata alla cooperazione giudiziaria e tra forze di polizia? Come rafforzare il coordinamento delle politiche economiche? Dobbiamo intensificare la cooperazione in materia di inclusione sociale, di ambiente, di sanità, di sicurezza alimentare? Oppure, bisogna invece lasciare l'ordinaria amministrazione e l'esecuzione della politica dell'Unione agli Stati membri e, ove la loro costituzione lo preveda, alle regioni? Non occorre dar loro garanzie che non saranno intaccate le loro competenze?

Infine, c’è l’ultima questione su come assicurare che un riassetto della ripartizione delle competenze non si traduca in un ampliamento strisciante delle competenze dell'Unione, oppure in un'interferenza in settori di competenza esclusiva degli Stati membri e, laddove previsto, delle regioni. Come vigilare, al contempo, affinché la dinamica europea non subisca una battuta d'arresto? L'Unione dovrà pur reagire anche in futuro a nuove sfide e a nuovi sviluppi ed essere in grado di esplorare nuovi settori di politica. Sarà necessario, quindi un riesame degli articoli 95 e 308 del trattato alla luce dell'"acquis jurisprudentiel"?

La semplificazione degli strumenti dell'Unione

Non è importante soltanto chiedersi chi fa che cosa. La natura dell’azione dell’Unione e quali siano gli strumenti utilizzati, sono questioni altrettanto importanti. Gli emendamenti successivi al Trattato hanno ogni volta condotto ad una proliferazione di strumenti e gli orientamenti sono andati via via sviluppandosi nel senso di una legislazione sempre più dettagliata. La questione centrale è pertanto se gli strumenti dell'Unione non possano essere definiti in maniera migliore e se il loro numero non possa essere ridotto.

Occorre, in altre parole, introdurre una distinzione tra misure legislative e misure di attuazione? Deve essere ridotto il numero di strumenti legislativi: norme direttamente applicabili, legislazione quadro e strumenti non vincolanti (pareri, raccomandazioni, coordinamento aperto)? È auspicabile ricorrere più di frequente alla legislazione quadro, che lascia agli Stati membri un più ampio margine di manovra nel conseguimento degli obiettivi politici? Per quali competenze il coordinamento aperto e il mutuo riconoscimento costituiscono gli strumenti più appropriati? E’ il principio di proporzionalità ad essere il punto di partenza?

Più democrazia, trasparenza ed efficienza nell'Unione europea

L'Unione europea trae la propria legittimità dai valori democratici che essa propugna, dagli obiettivi che persegue e dalle competenze e dagli strumenti di cui dispone. Il progetto europeo trae tuttavia la propria legittimità anche da istituzioni democratiche, trasparenti ed efficienti. Anche i parlamenti nazionali contribuiscono alla legittimazione del progetto europeo. La dichiarazione sul futuro dell'Unione, allegata al trattato di Nizza, ha sottolineato la necessità di esaminare il loro ruolo nell’integrazione europea. Più in generale, occorre chiedersi quali iniziative si possano adottare al fine di sviluppare uno spazio pubblico europeo.

La questione primaria, quindi, è " come possiamo aumentare la legittimità democratica e la trasparenza delle attuali istituzioni? Questa domanda è valida per tutte e tre le istituzioni.

Come si può rafforzare l'autorità e l'efficienza della Commissione europea? Secondo quali modalità deve essere designato il Presidente della Commissione? Dal Consiglio europeo, dal Parlamento europeo o dovrebbe essere eletto direttamente dai cittadini? Deve essere rafforzato il ruolo del Parlamento europeo? Deve essere esteso il diritto di codecisione? È opportuno riesaminare le modalità di elezione dei membri del Parlamento europeo? È necessaria una circoscrizione elettorale europea o è meglio continuare ad attenersi a circoscrizioni stabilite a livello nazionale? È possibile combinare i due sistemi? Si deve rafforzare il ruolo del Consiglio? Deve il Consiglio agire allo stesso modo nella sua veste legislativa ed in quella esecutiva? In un’ottica di maggiore trasparenza, potrebbero divenire pubbliche le sessioni del Consiglio, almeno nel suo compito legislativo? Il cittadino deve avere un maggiore accesso ai documenti del Consiglio? Come potrebbero essere assicurati l’equilibrio ed il controllo reciproco fra le istituzioni?

Una seconda domanda, anch'essa in tema di legittimità democratica, riguarda il ruolo dei parlamenti nazionali. Potrebbero essere rappresentati in una nuova istituzione, a fianco del Consiglio e del Parlamento europeo? Debbono svolgere un ruolo nei settori d’intervento europei dove il Parlamento europeo non è competente? Debbono concentrarsi sulla ripartizione delle competenze fra Unione e Stati membri, ad esempio mediante una verifica preliminare del rispetto del principio di sussidiarietà?

La terza domanda è come possiamo migliorare l'efficienza del processo decisionale ed il modo di lavorare delle istituzioni in un’Unione con circa trenta Stati membri. In che modo l'Unione potrebbe definire con maggiore precisione i suoi obiettivi e le sue priorità e assicurarne una migliore attuazione? È necessario un maggior numero di decisioni prese a maggioranza qualificata? Come possono essere accelerata e semplificata la procedura di codecisione fra il Consiglio e il Parlamento europeo? Che fare della rotazione semestrale della Presidenza dell’Unione? Qual è il ruolo futuro del Parlamento europeo? Quale quello del ruolo e della struttura dei diversi Consigli? Come dare maggiore coerenza anche alla politica estera comune? Come potrebbe essere rinforzata la sinergia fra l’Alto rappresentante ed il commissario competente? Come deve essere ulteriormente estesa la rappresentanza esterna dell’Unione nei consessi internazionali?

Verso una costituzione per i cittadini europei

Attualmente l’Unione europea ha quattro trattati. Gli obiettivi, le competenze e gli strumenti politici dell’Unione sono sparsi in questi trattati. In un’ottica di maggiore trasparenza, una semplificazione è imprescindibile.

Si possono quindi formulare quattro serie di domande. La prima riguarda la semplificazione degli attuali trattati senza modificarne il contenuto. Deve essere riveduta la distinzione fra Unione e Comunità? E la suddivisione in tre pilastri?

Seguono poi le domande relative ad un possibile riordino dei trattati. Dovrebbe essere operata una distinzione fra un trattato di base e le altre disposizioni del trattato? Occorre procedere a questa separazione? Ne può derivare una distinzione fra le procedure di modifica e quelle di ratifica del trattato di base e le disposizioni dell’altro trattato?

Occorre inoltre riflettere sull’opportunità di inserire la Carta dei diritti fondamentali nel trattato di base e porre il quesito dell'adesione della Comunità europea alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

Con l’ultima questione si pone la domanda se questa semplificazione e questo riordino non debbano portare, a termine, all’adozione nell’Unione di un testo costituzionale. Quali dovrebbero essere gli elementi di base di tale legge fondamentale? I valori che l’Unione coltiva, i diritti e i doveri fondamentali dei suoi cittadini, i rapporti fra gli Stati dell’Unione?

III. CONVOCAZIONE DI UNA CONVENZIONE SULL’AVVENIRE DELL’EUROPA

Per assicurare una preparazione quanto più ampia e trasparente possibile della prossima Conferenza intergovernativa, il Consiglio europeo ha deciso di convocare una Convention composta dai principali partecipanti al dibattito sul futuro dell’Unione. Alla luce di quanto precede, sarà competenza di tale Convenzione avrà il compito di esaminare le questioni essenziali che il futuro sviluppo dell’Unione comporta e di ricercare le diverse soluzioni possibili.

Il Consiglio europeo ha designato il Sig. V. Giscard d'Estaing quale Presidente della Convenzione e i Sigg. G. Amato e J.L. Dehaene quali Vicepresidenti.

Composizione

Oltre che dal Presidente e dai due Vicepresidenti la Convenzione sarà composta da 15 rappresentanti dei Capi di Stato o di Governo degli Stati membri (1 per Stato membro), 30 membri dei Parlamenti nazionali (2 per Stato membro), 16 membri del Parlamento europeo e due rappresentanti della Commissione. I paesi candidati all’adesione parteciperanno appieno ai lavori della Convenzione. Saranno rappresentati alle stesse condizioni degli Stati membri attuali (un rappresentante del Governo e due membri del Parlamento nazionale) e parteciperanno alle deliberazioni senza tuttavia avere la facoltà di impedire un consenso che si dovesse delineare fra gli Stati membri.

In caso di assenza, i membri della Convenzione possono farsi sostituire soltanto da supplenti. I supplenti sono designati secondo le stesse modalità dei membri effettivi.

Il Presidium della Convenzione sarà composto dal Presidente della Convenzione, dai due Vicepresidenti della Convenzione e da nove membri appartenenti alla Convenzione (i rappresentanti di tutti i Governi che durante la Convenzione esercitano la Presidenza del Consiglio, due rappresentanti dei Parlamenti nazionali, due rappresentanti dei parlamentari europei e due rappresentanti della Commissione).

Saranno invitati come osservatori tre rappresentanti del Comitato economico e sociale e tre rappresentanti delle parti sociali europee cui si aggiungeranno, a nome del Comitato delle regioni, sei rappresentanti (che dovranno essere designati dal Comitato delle regioni, delle città e delle regioni con potere legislativo).

Metodo di lavoro

Il Presidente preparerà l’inizio dei lavori della Convenzione traendo le conclusioni dal dibattito pubblico. Il Presidium avrà un ruolo propulsore e fornirà una prima base per i lavori della Convenzione.

Il Presidium potrà consultare i servizi della Commissione e gli esperti di propria scelta su qualsiasi questione tecnica che riterrà utile approfondire. A tal fine potrà creare gruppi di lavoro ad hoc.

Il Consiglio verrà informato sui dei lavori della Convenzione. Il Presidente della Convenzione riferirà oralmente ad ogni Consiglio europeo in merito allo stato di avanzamento dei lavori. Questo permetterà nel contempo di raccogliere il parere dei Capi di Stato e di Governo.

La Convenzione si riunirà a Bruxelles. I dibattiti della Convenzione e l’insieme dei documenti ufficiali sono pubblici. La Convenzione lavorerà nelle undici lingue di lavoro dell’Unione.

Documento finale

La Convenzione studierà le varie questioni. Redigerà un documento finale che potrà comprendere opzioni diverse, precisando il sostegno sul quale ciascuna di esse può contare, o raccomandazioni in caso di consenso.

Unitamente al risultato dei dibattiti nazionali sul futuro dell’Unione, il documento finale costituirà il punto di partenza per i lavori della Conferenza intergovernativa che prenderà le decisioni finali.

Forum

Perché il dibattito sia ampio e coinvolga l’insieme dei cittadini, verrà aperto un forum per le organizzazioni che rappresentano la società civile (parti sociali, settore privato, organizzazioni non governative, ambienti accademici, ecc.). Si tratterà di una rete strutturata di organizzazioni che saranno regolarmente informate sui lavori della Convenzione. I loro contributi saranno inseriti nel dibattito. Dette organizzazioni potranno essere ascoltate o consultate su argomenti specifici, secondo modalità che dovranno essere definite dal Presidium.

Segretariato

Il Presidium sarà assistito da un Segretariato della Convenzione che sarà assicurato dal Segretariato generale del Consiglio. Ne potranno far parte esperti della Commissione e del Parlamento europeo.